«Госпожнадзор: история и современность»

15 Июля 2016
Сергей Кададов
Директор Департамента надзорной деятельности и профилактической работы
«Госпожнадзор: история и современность»

Истории и перспективам развития Госпожнадзора был посвящен круглый стол, приуроченный к 89-ой годовщине его основания, с участием директора Департамента надзорной деятельности и профилактической работы Сергея Кададова.

История длиною почти в век

По человеческим меркам это весьма солидный возраст, но история пожарного надзора намного длиннее, чем 89 лет. Первые правовые акты на Руси и первые жесткие требования в области пожарной безопасности, в том числе и карательные, появились еще в XI веке. Вышедший тогда сборник законов – «Русская правда» – устанавливал, что поджигатель и члены его семьи за содеянное обращались в рабство, а их имущество шло в казну.

До этого при пожаре никто не принимал мер по его тушению – спасали только детей и имущество. Огонь распространялся от дома к дому и прекращался только тогда, когда все вокруг выгорало. При таких пожарах жители уцелевших домов предпочитали оставлять их на произвол судьбы и селиться за городом под открытым небом. В Москве, например, пожары были настолько привычным явлением, что жители относились к ним спокойно. Вплоть до XV в. пожар считался большим, если огнем уничтожалось несколько тысяч дворов. Если сгорало 100-200 домов, то о таком пожаре не говорили. Легкость возведения построек, наличие древесины позволяли быстро восстанавливать сгоревшее жилье. Именно со времен «Русской правды», в общем-то, и начала развиваться первая система пожарной безопасности и, в то же время, параллельно с ней развивался, естественно, надзор за выполнением этих требований.

В XV веке по указу Ивана III в Москве впервые создается пожарно-сторожевая охрана. По концам городских улиц устанавливаются особые заставы – «решетки-рогатки», которые на ночь запирали. На заставах было установлено круглосуточное дежурство. Службу здесь возглавляли решеточные приказчики. В помощь к ним от каждых 10 дворов выделялся один горожанин. Службу решеточных приказчиков контролировали должностные лица из дворян, так называемые «объезжие головы». Последние вместе с конной стражей объезжали город, следили за выполнением жителями царских указов об использовании огня, вылавливали поджигателей, руководили тушением пожаров. Назначенные в помощь "объезжим головам" из жителей "десятские, сотские и тысяцкие" поднимали население в случае пожара.

Вышедший в 1649 году «Наказ о градском благочинии» впервые на Руси устанавливал правила службы для должностных лиц, ответственных за пожарную безопасность.

Уход от тотального контроля

18 июля считается базой для даты празднования основания Госпожнадзора в связи с постановлением Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров РСФСР от 18 июля 1927 года «Об утверждении Положения об органах государственного пожарного надзора в Р.С.Ф.С.Р.». Это было первое утвержденное государством положение именно о государственной, а не общественной системе пожарного надзора, именно поэтому эта дата считается началом образования современного государственного пожарного надзора.

До XXI века вся история пожарного надзора представляла собой развитие принципа усиления и расширения сферы государственного контроля пожарной безопасности путем регулирования процессов, а не результатов. К концу XX века уровень развития форм, методов и подходов контроля пожарной безопасности процессов достиг своего апогея по всем параметрам совершенства. К этому времени была сформирована вся необходимая нормативная правовая база.

Но уже в начале XXI века стало очевидно, что уровень затрат на такой тип контроля пожарной безопасности крайне избыточен. С 2014 года, когда впервые в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации было указано на необходимость ухода от обвинительного и навязчивого уклона в работе надзорных органов, не только пожарного надзора, но и всех видов надзора и контроля, в этой сфере начал осуществляться переход от тотальной системы контроля и надзора к риск-ориентированному подходу. И уже 2014 году глава МЧС России принял решение о пересмотре форм, методов и даже общей сути и целевого предназначения государственного надзора МЧС России. По словам Сергея Кададова, основным направлением развития целей и задач Госпожнадзора является определенное триединство.

 Триединство развития Госпожнадзора

Первая стратегическая задача состоит в том, чтобы перейти от модели узкоспециализированного надзора, прежде всего, сосредоточенного на пожарной безопасности, которая доставляет больше всего беспокойства гражданам России к модели надзора, обеспечивающего комплексную безопасность, как объектов, так и территорий.

Органы надзора МЧС России, осуществляют на данный момент контроль безопасности не только в пожарной сфере, но и в других областях деятельности, связанных с повышенным риском и направленных на защиту населения и территорий и на обеспечение повышения эффективности гражданской обороны. И основная задача Госпожнадзора состоит в том, чтобы свести все эти виды надзора в единую концепцию комплексного обеспечения безопасности и защиты от рисков любого рода на объектах и территориях, поскольку разные типы надзора осуществляются одними и теми же должностными лицами.

Вторая задача – состоит в том, чтобы перейти от так называемой палочной системы оценки эффективности деятельности инспекторов, которая напрямую была увязана с числом выданных предписаний или протоколов, к системе оценки эффективности по результативности защиты объектов и территорий, то есть по снижению числа пожаров и других чрезвычайных ситуаций, снижению числа погибших и пострадавших и общего ущерба. Достижение этих результатов строится на основе не карательных мер, а профилактических мероприятий.

Третья составляющая в развитии Госпожнадзора – формирование устойчивой эффективной правоприменительной практики осуществления профилактической работы, механизмы которой необходимо выработать для большинства случаев, где раньше имели место карательные меры. В целом, эффективность деятельности пожарного надзора можно оценить в эквиваленте спасенных жизней и не допущенного материального ущерба.

Пять категорий риска

Ушел в прошлое подход, контролирующий тотально все имеющиеся на территории России объекты. Теперь они распределены в соответствии с риск-ориентированным подходом на пять категорий по степени вероятности возникновения чрезвычайной ситуации. Для каждой категории установлены критерии отнесения к ней объектов и территорий, исходя из функционального класса пожарной и других видов опасностей, и периодичность проверок. Категория наиболее высокорисковых объектов будет проверяться теперь не чаще, чем раз в три года, а раньше она проводилась не реже, чем раз в квартал. Самый редкие проверки будут на объектах с четвертым уровнем опасности – не чаще, чем раз в 10 лет, а на объектах пятой категории по уровню риска они не будут проводиться вообще. На объектах пятой категории по уровню риска будут проводиться только профилактические мероприятия. За счет этого существенным образом сокращаются затраты финансовых, временных и кадровых ресурсов.

Основное внимание сосредоточивается на объектах с наибольшей степенью риска. Это высокорисковые промышленные объекты, объекты с массовым скоплением людей, объекты таких сфер, как образование, здравоохранение и других социально значимых направлений жизнедеятельности, объекты с круглосуточным пребыванием людей, в том числе с пребыванием лиц с ограниченными возможностями здоровья. Контроль безопасности этих объектов будет и дальше жестким, дабы не допустить чрезвычайных ситуаций какого бы то ни было масштаба.

Это стало возможно благодаря тому, что модель риск-ориентированного подхода была в пилотном режиме отработана еще в 2015 году на площадке МЧС России и пяти других федеральных структур. В полном масштабе во всех органах исполнительной власти этот подход вступит в силу с 1 января 2018 года.

Меньше проверок – больше безопасность

Переход на риск-ориентированный подход связан с отказом и снижением уровня надзора и контроля относительно пороговых значений, установленных в советское время в силу совершенствования и развития технологий, как в сфере строительства, так и в сфере пожарной безопасности. Так, с 2016 года введены «надзорные каникулы» для субъектов малого предпринимательства – запрет в течение трех лет на проведение плановых проверок в отношении малого бизнеса.

В частности, в ближайшее время будет внесен в Госдуму России законопроект по изменениям и дополнениями федерального закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», которые позволят создавать на территории субъектов Российской Федерации монозаправочных комплексов, которые будут предоставлять водителям не только горюче-смазочные материалы, но и газо-моторное топливо.

В целом, риск-ориентированный подход одновременно существенным образом снизит число проверок, а уровень безопасности увеличит. Уже по итогам первого полугодия 2016 года должностными лицами органов государственного пожарного надзора проведено 130 тыс. проверок объектов, что меньше прошлогоднего на 32% . По результатам проведенных надзорных мероприятий выявлено более 500 тыс. нарушений обязательных требований пожарной безопасности, из которых порядка 450 тыс. устранено при проведении надзорных мероприятий. А по остальным вручено свыше 66 тыс. предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности. Кроме того, планируется сокращать внеплановые проверки при осуществлении федерального госнадзора в течение двух ближайших лет  по 15 % за год. При этом за тот же период 2016 года на территории Российской Федерации количество пожаров в сравнении с аналогичным периодом пошлого года снизилось более чем на 8% (66590), количество погибших уменьшилось на 11%, число травмированных на пожарах тоже стало меньше -  на 18%. Таким образом, можно сказать, что модель, принятая в 2015 году, даже в самом начале своей реализации уже демонстрирует свою эффективность.

Первые «черные» списки

С целью стимулирования юридических лиц к исполнению требований безопасности нами применятся еще одна мера профилактического воздействия. На сайтах главных управлений МЧС России каждого субъекта Российской Федерации в разделах, посвященных информации по учету уровня безопасности на объектах с круглосуточным пребыванием людей, размещается информация об организациях, которые после неоднократных понуждений и даже административных мер воздействия не реагируют конструктивным образом и продолжают сохранять и даже, зачастую, накапливать нарушения требований пожарной безопасности.

По всей России объектов с круглосуточным пребыванием людей более 10 тыс., при том, что общий массив социально значимых объектов, производственных предприятий, органов власти и территорий садоводческих товариществ (исключая жилой сектор), подведомственных контролю Госпожнадзора составляет около 1,3 млн. единиц. В число объектов с круглосуточным пребыванием людей попадают, в том числе, и школы, и детские сады, и больницы, гостиницы и студенческие общежития.

В тех регионах, где администрации радеют за безопасность людей, там из деревянных зданий организации с круглосуточным пребыванием людей стараются переселять в другие, более приспособленные помещения или строить специальные новые объекты недвижимости, либо выделять специальные средства для проведения капитального ремонта старых деревянных строений с соблюдением всех современных норм и требований в области обеспечения безопасности жизнедеятельности. Но есть регионы? где собственники таких организаций не предпринимают никаких усилий для снижения уровня пожарной опасности. И тогда информация о таких юрлицах опубличивается в так называемых черных списках, размещенных на сайтах структурных подразделений МЧС Росии и на сайтах администраций регионов России. Действующее на данный момент законодательство позволяет оценивать эффективность органов государственной власти, в том числе и по наличию подведомственных региональным администрациям юрлиц в «черных» списках.

Территории риска

На данный момент подобные списки формируются и по другим классам объектов. В частности, на сайтах региональных подразделений МЧС России уже вывешены списки собственников и арендаторов земель, на территории которых в пожароопасный сезон допущены крупные возгорания, как лесного массива, так и территорий к ним прилегающих. В соответствии с поручением Правительства России в пожароопасный период ежегодно МЧС России осуществляет комплексные проверки общей подготовки населенных пунктов к основным природным погодным рискам. К наиболее рисковым зонам относятся населенные пункты, граничащие с лесными массивами.

В этом году более 1000 таких населенных пунктов в ходе выявления результатов проверки были признаны неготовыми к пожароопасному сезону. С начала пожароопасного периода организовано свыше 45 тыс. профилактических рейдов с участием представителей МЧС России, органов внутренних дел, лесного контроля и муниципалитетов. За нарушение установленных требований пожарной безопасности меры административного воздействия предприняты в отношении 14 тыс. граждан и свыше 1000 должностных лиц различных организаций и предприятий, а также органов местного самоуправления. Надзорными органами в первом полугодии проверено более 8000 населенных пунктов, а также  около 3000 садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. К устранению предложено свыше 2,5 тыс. нарушений противопожарных требований. По результатам этих проверок к административной ответственности привлечены 290 органов местного самоуправления, 949 должностных и 187 юридических лица, а также 315 граждан.

В период подготовки к летней детской  оздоровительной кампании 2016 года надзорными органами МЧС России проведено более 56 тысяч проверочно-профилактических мероприятий по соблюдению требований в области пожарной безопасности, защиты населения от ЧС и безопасности на водных объектах. Выявлено порядка 1000 учреждений с нарушениями установленных требований безопасности. В целях пресечения данных правонарушений к административной ответственности были привлечены более 550 юридических и 1,8 тыс. должностных лиц. За неисполнение в срок законных предписаний по обеспечению безопасности детей 443 дела об административных правонарушениях переданы в суды. Благодаря предпринятым мерам на объектах детского отдыха устранено свыше 10 тыс. нарушений обязательных требований. Также проведено более 200 тыс. профилактических мероприятий: тренировок по эвакуации в случае возникновения пожара и других ЧС, инструктажей с персоналом объектов и занятий по обучению правилам безопасного поведения на воде. Во всех детских лагерях, расположенных на значительном удалении от мест дислокации подразделений МЧС России, выставлены временные пожарно-спасательные посты с привлечением личного состава и техники.

В случае возникновения необходимости и выявления тенденции к формированию системных нарушений и регулярных не соблюдений предписаний Госпожнадзора, то практика составления так называемых черных списков будет расширена и на другие классы объектов, пообещал Сергей Кададов.

Пресловутый человеческий фактор

При этом следует отметить, что более 70% пожаров возникает в жилом секторе. В целом, большая часть пожаров происходит в зоне частного жилого сектора в сельской местности с одноэтажными строениями. Пожары в многоквартирных домах в городской черте составляют незначительную часть от общего числа пожаров – не более 10%. Однако и на селе, и в городе, основная причина – это пресловутый человеческий фактор. Количество поднадзорных объектов в этой категории составляет около 13 млн. единиц. Среди пожаров, возникающих по другим причинам, чуть боле 5%  – это пожары на промышленных предприятиях, на предприятиях малого и среднего бизнеса, которые возникают не только в связи с человеческим фактором, но и по техническим причинам

Кроме надзорной и профилактической деятельности Госпожнадзор занимается также еще одной важной составляющей в сфере безопасности – это организация дознания путем проведения проверок с целью установления причин возникновения пожаров. В системе МЧС России сформирована сетевая структура из 78 судебно-экспертных учреждений, которые присутствуют почти в каждом субъекте Российской Федерации. Эти учреждения проводят пожарно-техническую экспертизу, участвуют во всех проверочных мероприятиях наиболее высокорисковых объектов с целью формирования максимально объективной оценки защищенности объекта. Представители этих лабораторий выезжают до 700 раз за год по вызову как на пожары, так и на заявки по экспертизе объектов. В частности, эксперты Госпожнадзора активно привлекаются к работе Государственным строительным надзором, а во многих регионах и собственниками объектов, предполагающих массовое скопление людей для объективной оценки результатов испытаний и эффективности созданной системы пожаротушения при введении данных объектов в строй.

Развитие риск-ориентированного подхода и профилактической деятельности, уверен Сергей Кададов, позволит, как в кратко-, так и в средне- и в долгосрочной перспективе устойчиво снижать уровень материального и человеческого ущерба и само количество пожаров за счет общего повышения уровня культуры безопасности.

Оцените материал: 1 2 3 4 5
Поделиться: TW VK FB OK

Внимание! Данный комментарий не является официальным обращением заявителя!

ФИО*
Номер телефона*
E-mail*
Комментарий*
Введите символы с картинки*
Ваш e-mail*
Тема сообщения*
Ваше сообщение*
Введите символы с картинки*
top